המשנה לנשיא
מ' נאור:
1. לפנינו דיון נוסף על פסק דינו של בית משפט זה ב-ע"א 5964/03 עזבון המנוח אדוארד ארידור ז"ל נ' עיריית פתח תקווה. שופטי המותב - המישנה לנשיא מ' חשין, וחבריי השופטים א' גרוניס וע' ארבל - הורו על דיון נוסף על-פי סמכותם בסעיף 30(א) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984.
השאלה המשפטית
2. השאלה המשפטית שנדונה בפסק הדין מושא הדיון הנוסף היא האם חלה התיישנות על תביעת פיצויים בגין הפקעה, בנסיבות בהן עברו כ-40 שנה מאז ההפקעה (בשנת 1962) ועד הגשת התובענה (בשנת 2002). שלושת חברי המותב קבעו כי חוק ההתיישנות, התשי"ח-1958 (להלן: חוק ההתיישנות) חל לגבי פיצויי הפקעה כך שעקרונית חלה תקופת התיישנות בת שבע שנים. דעות השופטים נחלקו בשאלת יישומו של סעיף 6 לחוק ההתיישנות הקובע כי "תקופת ההתיישנות מתחילה ביום שבו נולדה עילת התובענה" דהיינו מתי מתגבשת עילת התביעה לעניין ההתיישנות. הגישה המרחיבה היא דעתו של המישנה לנשיא חשין לפיה העילה נולדה ביום בו סירבה הרשות המפקיעה לבקשה של התובע לתשלום הפיצוי, גם אם ארע הדבר "מאה שנים" לאחר ההפקעה. הגישה המצמצמת היא דעתו של חברי השופט גרוניס לפיה העילה נולדה כאשר הרשות תפסה את החזקה במקרקעין. בתווך ניצבת גישת חברתי השופטת ארבל לפיה העילה נולדה לכל המאוחר כאשר המטרה הציבורית שעמדה בבסיס ההפקעה מומשה. מפסק דינו של בית המשפט המחוזי (השופטת ה' גרסטל), שעל פסק דינו הוגש הערעור מושא הדיון הנוסף, עולה גישה דומה לגישתו של חברי השופט גרוניס. זו היתה גם עמדתו העקרונית של היועץ המשפטי לממשלה שהתייצב בערעור בבית משפט זה. יישום כל אחת מהגישות על עובדות המקרה הביא לתוצאה שונה בענייננו.
העובדות
3. העובדות תוארו בתמצית בפסק דינו של חברי השופט גרוניס ואביאן בלשונו:
"בתובענה, שהוגשה על דרך המרצת פתיחה, נטען כי המנוח אדוארד ארידור (שעזבונו הוא המערער בפנינו) ובני משפחתו היו בעלים של חלקות מסוימות בפתח-תקווה. ביום 3.5.62 פירסמה המשיבה הודעה ברשומות בדבר הפקעת הזכויות. ההודעה ניתנה על פי סעיף 5 לפקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור), 1943 (להלן - פקודת הקרקעות). המשיבה הוסמכה להפקיע על פי הרשאה שניתנה לה על ידי שר האוצר, מכוח סעיף 22 לפקודת הקרקעות. בתובענה נאמר עוד, כי המשיבה תפסה חזקה במקרקעין סמוך לאחר ההפקעה. המנוח תבע פיצויי הפקעה בגין חלקו שלו במקרקעין ובעקבות הסדר שולמו לו הפיצויים זה מכבר. בתובענה בה עסקינן, אין מדובר בפיצויי הפקעה שהגיעו ישירות למנוח בגין חלקו בקרקע, אלא בזכויותיו כיורש של בני משפחתו. האח נפטר בשנת 1989 והאחות נפטרה בשנת 1997. המנוח הינו היורש של שני אלה על פי צווי קיום צוואה. לפי הנטען בתובענה, פנה המנוח למשיבה ביום 1.5.02 בדרישה לקבל פיצויי הפקעה בגין זכויותיהם של מורישיו. הדרישה נדחתה ביום 8.2.02. המנוח הגיש את התובענה לבית המשפט המחוזי ביום 11.9.02. בית משפט קמא דחה את התובענה על הסף מחמת התיישנות, על יסוד בקשה שהגישה המשיבה. יצוין, כי הכרעתו של בית המשפט המחוזי ניתנה על פי כתבי הטענות ובלא שנשמעו ראיות" (פסקה 2 לפסק דינו).
4. לגישת המישנה לנשיא חשין בענייננו לא התיישנה התביעה, כיוון שהודעת הסירוב לתשלום הפיצויים ניתנה רק בשנת 2002 והתביעה הוגשה כחודש לאחר מכן. עם זאת, הורה המשנה לנשיא על החזרת התיק לבית המשפט המחוזי לבירור סוגיית השיהוי בהגשת התובענה. חברתי השופטת ארבל הצטרפה לתוצאה לפיה יש להחזיר את התיק לבית המשפט המחוזי. לעומתם קבע חברי השופט גרוניס שהתביעה התיישנה כיוון שהרשות תפסה חזקה במקרקעין בסמוך להפקעה ומאז חלפו עשרות שנים מעבר לתקופת ההתיישנות הקבועה בחוק ההתיישנות. נוכח החלטתם לקבוע דיון נוסף, הורו השופטים על עיכוב המשך ההליכים עד להכרעה בדיון הנוסף.
תמצית עמדתי
5. דומה כי לא נותרה אבן שלא נהפכה בפסק הדין מושא הדיון הנוסף. כל אחת מן הגישות שהוצגו שובת לב היא. נקודת המוצא המשותפת לכל הגישות היא תחולת חוק ההתיישנות. נקודת המוצא שלי שונה. לגישתי חוק ההתיישנות נדחה מפני הסדר ספציפי הקבוע בפקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הקרקעות אוהפקודה). שופטי פסק הדין מושא הדיון הנוסף העלו נימוקים שונים בעניין יישומו של סעיף 6 לחוק ההתיישנות, בהיקשים מדיני נאמנות קונסטרוקטיבית (המישנה לנשיא חשין), מדיני התכנון והבניה (חברי השופט גרוניס) ומסוגיית מימוש מטרת ההפקעה (חברתי השופטת ארבל). מבקשת אני לחזור לשאלה אשר הובאה להכרעה בפסק הדין מושא הדיון הנוסף, וכדברי המישנה לנשיא חשין:
"חילוקי הדעות בין בעלי-הדין מעלים שאלה נכבדה ועקרונית: שאלת חלותו או אי חלותו של חוק ההתיישנות על תובענה לפיצויים בגין הפקעת מקרקעין" (שם, פסקה 5).
6. לגישתי פרשנות פקודת הקרקעות ומיקומה הגיאומטרי בדיני המשפט הציבורי בישראל מביאים למסקנה כי, שלא כפי דעתם של השופטים שנתנו את פסק הדין, יש בפקודה הסדר התיישנות ספציפי ביחס לפיצויי הפקעות שבוצעו לפיה. ההסדר הקבוע בסעיפים 9 ו-16 לפקודה קובע כי אם השלישה הרשות המפקיעה את פיצויי ההפקעה בקופת בית המשפט לטובת בעל הזכויות הרלוונטי, חלה התיישנות ואפילו התיישנות קצרה, בת שלוש שנים בלבד. אם לא פעלה הרשות המפקיעה על-פי חובתה זו ולא השלישה את פיצויי ההפקעה, אזי פיצויי ההפקעהאינם מתיישנים. זו היתה דעתו של השופט לנדוי ב-ע"א 216/66 עיריית תל-אביב-יפו נ' אבו דאיה, פ"ד כ (4) 522 (1966) (להלן: פרשת אבו דאיה) בהתייחסו לסעיף 9 לפקודת הקרקעות:
"בדרך [ההשלשה] יכולה הרשות הרוכשת להביא לידי חסימת תביעות נוספות תוך תקופה קצרה יחסית, ובכך נתונה לה הגנה מספקת מפני תביעות בלתי-צפויות לפיצויים אחרי זמן רב, העלולות להכביד על סדריה התקציביים. כל עוד מזניחה הרשות הרוכשת, היא עצמה, את הגשת הבקשה לפי סעיף 9, דין הוא שתהיה צפויה לתביעות ללא הגבלת זמן כלשהי" (שם, 552-553).
לפרשת אבו דאיה נשוב בהמשך הדברים. לגישתי ההסדר הספציפי בפקודה גובר על דין ההתיישנות הכללי הקבוע בחוק התיישנות, נוכח הוראת סעיף 27 לחוק ההתיישנות, הקובעת כי אין בחוק ההתיישנות כדי לגבור על הסדר התיישנות ספציפי. לפיכך גם מנקודת מבטו של חוק ההתיישנות, ההסדר הספציפי בפקודת הקרקעות מביא "לגירושו של חוק ההתיישנות מן הזירה" (כלשון המישנה לנשיא חשין, פסקה 13 לפסק הדין). מזווית אחרת, ניתן לומר כי מלכתחילה חוק ההתיישנות לא "נכנס לזירה". אכן, אף מבלי להיזקק לסעיף 27 לחוק ההתיישנות, כידוע הסדר ספציפי (Lex Specialis) גובר על הסדר כללי (Lex Generalis) אלא אם ההסדר הספציפי נשלל במפורש. לגישתי אין צורך להתייחס לסוגיית שיקול דעת הרשות המפקיעה בהעלותה טענת התיישנות על-פי חוק ההתיישנות, אף לא לשאלת השינוי שחל בענין זה בעמדת המדינה ברבות השנים (פסקאות 16-15 לפסק דינה של חברתי השופטת ארבל מושא הדיון הנוסף; פסקה 13 לפסק דינו של חברי השופט גרוניס מושא הדיון הנוסף; להוראת הנוהל שהוצא בענין זה על ידי פרקליט המדינה ראו גם: רע"א 187/05 נסייר נ' עיריית נצרת עילית, פסקה 36 לפסק דינה של השופטת ברלינר (20.6.2010) (להלן: ענין נסייר); בג"ץ 853/10 חברת שדמות הדרום בע"מ נ' פרקליט מחוז דרום (27.7.2010)).
אשר על כן, לדעתי, ביחס להפקעות שבוצעו לפי פקודת הקרקעות, תתיישן התביעה לפיצויי הפקעה על-פי הסדר ההתיישנות הקבוע בפקודה. דין ההתיישנות הספציפי הקבוע בפקודה מגדיר פרוצדורה מחייבת להשלשת פיצויי הפקעה, שאם קויימה, מצדיקה התיישנות קצרה. אך אם לא קויימה הפרוצדורה המחייבת, מתבקשת לדעתי המסקנה שפיצויי ההפקעה כחלק מכללי קניין ציבורי אינם נתונים להתיישנות. זאת, בשונה מן הכללים הרגילים החלים על תביעות כספיות במשפט האזרחי ובדין ההתיישנות הכללי. תפיסת הקניין הציבורי, עליה אעמוד בהרחבה בהמשך הדברים, רואה בפיצויי ההפקעה תנאי לחוקיות ולחוקתיות ההפקעה.
7. בענייננו, אם לא פעלה הרשות המפקיעה על-פי חובת ההשלשה המוטלת עליה, וכפי הנראה כך אירע בענייננו, בהיעדר ראיות לתשלום הפיצויים או השלשתם, דין הוא כי תביעת הפיצויים לא התיישנה. עם זאת, עדיין עשויה התביעה להידחות מחמת טענת הגנה אחרת - היא טענת שיהוי. לכאורה, ומבלי שטענת השיהוי לובנה בערכאה הדיונית, נראה כי תביעת המבקש אשר הוגשה למעלה מארבעים שנה לאחר ההפקעה לוקה בשיהוי. אך כיוון שלמבקש לא ניתנה האפשרות להביא ראיות לעניין זה ו"להדוף" את טענת השיהוי הלכאורי, מסקנתי היא כי יש להחזיר את הדיון לבית המשפט המחוזי לדון בסוגיית השיהוי וללבן את העובדות הנדרשות לעניין זה. זו היתה גם תוצאת עמדתם של המישנה לנשיא חשין וחברתי השופטת ארבל בפסק הדין מושא הדיון הנוסף. עוד אבהיר - לדעתי אם יסתבר כי אין בידי המבקש ראיות נוספות שיש בהן כדי "להדוף" את השיהוי הלכאורי, יהא על בית המשפט המחוזי לדחות את התביעה בשל שיהוי.
8. ודוק: "השורה התחתונה" של עמדתי, בשאלה המשפטית, קרובה מאוד לזו שהביע המישנה לנשיא חשין בפסק הדין מושא הדיון הנוסף. נימוקיו בעיקרם - נימוקים של המשפט האזרחי. נימוקיי - נימוקים של המשפט הציבורי. אך התוצאה דומה: היא מאפשרת לקבל תביעת פיצויי הפקעה גם בחלוף שנים לא מעטות לאחר תקופת שבע השנים הסמוכות לאחר מעשה ההפקעה.
טענות הצדדים בדיון הנוסף
9. הצדדים פרשו טענותיהם ביחס לכל אחת מעמדות השופטים על דקויותיהן. נוכח עמדתי, אתמקד רק בטענות הרלוונטיות לשאלתעצםתחולת חוק ההתיישנות על פיצויי ההפקעה. טענות הצדדים ביחס לפרשנות חוק ההתיישנות גופו אינן רלוונטיות לעמדתי, ולפיכך יפורטו רק מקום בו יידרש הדבר בהמשך הדברים לצורך עמדתי.